In continuità con la Legge 233/2021 di conversione del D.L. 152/2021, il 22 agosto il Ministero della Transizione Ecologica ha pubblicato il Decreto direttoriale DG Economia circolare n. 54 – Approvazione delle “Istruzioni operative per la gestione e lo smaltimento dei pannelli fotovoltaici incentivati” (allegato D 54 – Istruzioni Operative GSE) – aggiornando le Istruzioni per la gestione del fine vita dei pannelli fotovoltaici degli impianti incentivati in Conto Energia.
Ad una prima lettura, una delle prime singolarità che si incontrano è l’uso disinvolto[1] che si fa di alcuni termini che hanno un ben chiaro e definito significato giuridico, uno di questi è la parola «smaltimento».[2] Non è difficile, infatti, imbattersi in passaggi nei quali, tale termine, viene utilizzato in combinazione con espressioni che lo contengono già, quali «trattamento» o «gestione», oppure per definire con un unico vocabolo uno dei molteplici ‘fine vita’ ammessi per i pannelli fotovoltaici, trascurando il termine esatto «gestione».
Ebbene fin quando si esaminano documenti informali o semplicemente divulgativi (es. per non addetti ai lavori), allora transeat, ma trattandosi di termini giuridicamente rilevanti, utilizzati in maniera impropria su un testo che ha valore di legge[3] e, per di più, in dichiarazioni (Allegato 8.1)[4] o documentazioni con valore di atto notorio (Allegato 8.3),[5] si intuisce che l’argomentare non è da sottovalutare.
Tralasciamo questi passaggi, che a taluno potrebbero stimolare solo riflessioni squisitamente estetiche (ma che tali non sono, come meglio si potrà osservare nel prosieguo), ed entriamo nel merito dei contenuti del documento per discutere delle principali novità normative introdotte: a) l’equiparazione del valore della quota trattenuta dal GSE a garanzia delle ‘operazioni di gestione e smaltimento’[6] per gli impianti domestici e professionali, b) la definizione della quota (10€/modulo) da versare al Sistema Collettivo e delle relative tempistiche per la ‘gestione e lo smaltimento’[7] dei pannelli, in adesione all’opzione prevista dal D.lgs. 118/2020, c) la modifica della Dichiarazione di partecipazione ad un Sistema Collettivo (8.3).
Partiamo dal primo punto, finanziamento del fine vita: trattenuta del GSE[8] ovvero garanzia finanziaria presso Sistemi Collettivi riconosciuti.[9]
Leggendo il paragrafo 5.1.1 delle Istruzioni Operative del Gestore dei Servizi Energetici, sopra meglio individuate, il Ministero (pardon il GSE), nel definire la funzione della quota trattenuta dal GSE, precisa che la stessa “… è finalizzata a garantire la completa copertura dei costi di gestione e smaltimento ambientalmente compatibile dei moduli fotovoltaici a fine vita”, in poche parole la trattenuta garantisce (tra il resto) le operazioni relative “al ritiro del pannello fotovoltaico dal sito di installazione, ivi incluse le attività di smontaggio e imballaggio dei pannelli ..”
La specificazione così introdotta con tale ultima versione delle Istruzioni Operative, non pare cogliere nel segno, in quanto non compatibile con il quadro normativo di rango primario. Ai sensi dell’art. 183 lett. n) del D.Lgs. 152/2006 s.m.i., invero, per attività di «gestione» rifiuti si intendono le attività di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti. È evidente che le operazioni di «smontaggio» non rientrano tra le attività di «gestione» come formalmente definite e men che meno un semplice artificio lessicale (‘ivi incluse’) può sanare l’anomalia.
Ricordiamo a tal proposito che le attività di «raccolta», intese quali prime attività di gestione svolte sul sito del detentore del pannello-rifiuto – così come definite alla lett. o) dell’art. 183 del medesimo Testo Ambientale – sono rappresentate da “il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare alla raccolta…” e dunque non comprendono lo «smontaggio» dei pannelli.
Non a caso, in tutte le precedenti Istruzioni Operative (aprile 2019 e maggio 2021) emanate dal GSE[10] – coerentemente con il quadro normativo sovraordinato – si stabiliva espressamente che “la quota trattenuta dal GSE sarà utilizzata esclusivamente per coprire i costi relativi al prelievo dei RAEE fotovoltaici dal sito e, pertanto, non sono comprese le attività di smontaggio e imballaggio di tali pannelli”.
Riprendendo, altresì, una lettura complessiva della disciplina comunitaria ed osservando il combinato disposto di cui agli artt. 12 e 13 della Direttiva 2012/19/UE,[11] così come recepita negli artt. 8, 24-bis, 23, 24[12] e 40 c.3 del D.Lgs. 49/2014, si trova conferma di quanto finora condiviso, laddove, in relazione agli obblighi di finanziamento imposti ai produttori (di pannelli) – anche per mezzo dei Sistemi Collettivi –, il Legislatore parla di attività di «gestione» del pannello (rifiuto), circoscrivendo la copertura finanziaria a raccolta, trattamento, recupero e smaltimento, e non comprendono le operazioni di «smontaggio» degli stessi.
Tutto ciò detto, per contro, stando a quanto previsto nella ultime Istruzioni Operative, la quota trattenuta dal GSE e imposta ai soggetti responsabili che aderiscono a Sistemi Collettivi,[13] pari a un valore di 10 €/pannello, finanzia anche l’attività di smontaggio dei pannelli fotovoltaici non prevista dalla delega legislativa, per di più, tale attività incide in maniera significativa sull’importo richiesto.[14]
Effettivamente, aldilà dello svarione legislativo, è evidente – particolarmente agli operatori della filiera – che il valore di 10 €/pannello non ha nessun riscontro, in termini di costi di fine vita, se non sostenuto dalle attività di smontaggio, ma se così fosse saremmo fuori da “criteri di mercato e sentiti … i sistemi collettivi …” di cui all’art. 24-bis, c.1 del D.Lgs. n. 49/2014 che si riferiscono, evidentemente, alla gestione del RAEE intesa come raccolta, trattamento, recupero e/o smaltimento.[15]
Si profila quindi un sereno contrasto tra quanto previsto dalle norme di rango primario e quanto imposto dal GSE, che a nostro avviso non solo non potrà essere sanato con un semplice chiarimento sulle Istruzioni Operative, ma renderà claudicante la stessa copertura legislativa delle quote versate (o che dovranno essere versate ai fini dell’adeguamento della garanzia finanziaria) nei Trust dei sistemi collettivi, prestando il fianco a contenziosi tra gli stessi e i Consorziati non di facile gestione.[16]
Passiamo al secondo punto relativo ai pannelli sostituiti e rivenduti all’estero in conformità alle disposizioni legislative di cui all’art. 21, c.3, D.Lgs. n. 49/2014.
Pare opportuno porre all’attenzione del lettore che su questa fattispecie non vi è alcuna chiarezza, o meglio si conferma un vero e proprio vuoto normativo. Stiamo parlando dell’ipotesi in cui il soggetto responsabile di un impianto fotovoltaico, nell’ambito di una operazione di revamping, dopo aver correttamente prestato la garanzia finanziaria nel trust di uno dei Sistemi Collettivi riconosciuti, venda ed esporti verso un altro Paese (es. extra UE), i pannelli fotovoltaici sostituiti ancora funzionanti – dunque che non costituiscono RAEE – in qualità di pannelli usati. È evidente che, i pannelli esportati quali AEE usate, uscirebbero dal campo di applicazione della normativa europea e italiana in materia sia di configurazione del sistema di garanzie, previsto per l’ottenimento di specifici obiettivi, sia di gestione di AEE e, successivamente, di RAEE.
A questo punto, considerato che la garanzia finanziaria versata nei trust, ai sensi degli artt. 8, 10 e 24-bis D.Lgs. n. 49/2014, fa parte di un meccanismo normativo la cui finalità è quella di raggiungere determinati obbiettivi di recupero e riciclaggio, garantendo la copertura dei costi inerenti la futura attuazione delle operazioni di gestione dei moduli fotovoltaici a fine vita, i trust istituiti presso i Sistemi Collettivi si troverebbero a trattenere senza titolo le somme versate dai consorziati.
Nello specifico, i pannelli usati trasferiti in un altro Paese entrerebbero nella sfera normativa del Paese di destinazione, sulla quale né il consorzio né il consorziato (venditore) possono incidere e/o riceverne notizia. Ne conseguirebbe che i moduli, ancora garantiti – tuttavia fuori dal campo di applicazione della normativa interna e comunitaria – con somme bloccate all’interno della nazione di partenza, verrebbero gestiti, lungo tutto il loro residuo ciclo di vita compreso il ‘fine vita’, probabilmente con altre finanze ma soprattutto assoggettati alle norme vigenti nel Paese importatore.
In altre parole, verrebbe a mancare la finalità su cui si basa la disciplina comunitaria che de-terminerebbe il venir meno del presupposto sul quale si fonda il meccanismo legislativo della garanzia finanziaria istituita dal diritto comunitario e nazionale, con conseguenti e legittime richieste restitutorie da parte degli operatori che si trovano somme bloccate nei Trust e Sistemi Collettivi impossibilitati ad utilizzarle (se non rischiando l‘appropriazione indebita).
D’altronde la questione è stata stentatamente affrontata nella norma quadro per gli impianti domestici,[17] laddove è stato dato mandato allo stesso MiTE di definire le misure necessarie per assicurare che si elaborassero appropriati meccanismi o procedure di rimborso dei contributi ai produttori, qualora le AEE fossero trasferite per l’immissione su un mercato al di fuori del territorio nazionale, ma per ora nulla è stato definito in materia.
Concludiamo con il terzo punto oggetto di osservazioni. Leggendo la nota 1 delle Istruzioni oggetto delle presenti osservazioni, si rileva che “In virtù delle disposizioni introdotte dai Decreti … le disposizioni del Disciplinare Tecnico pubblicato dal GSE nel dicembre 2012 risultano integralmente superate”.
Dal tenore letterale della nota in parola potrebbe discendere l’abrogazione integrale di tutte le indicazioni e di tutti i precetti contenuti nel Disciplinare Tecnico del 2012, che quindi non troverebbe più applicazione. Al riguardo, si evidenzia che, oltre agli aspetti inerenti la gestione del fine vita dei moduli fotovoltaici, il Disciplinare Tecnico del 2012 regola anche aspetti concernenti il funzionamento dei trust istituiti dai Sistemi Collettivi. Dunque il “superamento integrale” delle disposizioni del Disciplinare Tecnico pubblicato dal GSE nel dicembre 2012 potrebbe attribuire ai Consorzi la facoltà di ridefinire le regole di gestione del trust, tra cui la scelta del trustee, l’eliminazione della figura del Garante ecc.
Tutte le osservazioni contenute nel presente contributo sono state introdotte da parte del Consorzio E-Cycle, a tutela dei propri consorziati, nella riunione del 1° settembre (di seguito condivise anche da una buona parte degli altri Consorzi) con il MiTE e sono in attesa di una formale e sostanziale soluzione.
Pescara, 23 settembre 2022
[1] ex multis par. 4.4.2, cap. 4.5, par. 4.5.2, ecc.
[2] Per una migliore comprensione di quanto riportiamo le tre definizioni chiave e ricorrenti contenute nell’Istruzione GSE art. 183, c.1, lett. z), del D.Lgs. n.152/2006 smaltimento “…qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l’operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia..” – lett. s), del D.Lgs. n.152/2006 recupero “..operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento”- lett. n) gestione “..la raccolta, il trasporto, il recupero, compresa la cernita, e lo smaltimento dei rifiuti, compresi la supervisione di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento..”
[3] l’istruzione si trova in allegato al Decreto Direttoriale DG EC n. 54 del 8 agosto 2022 ai sensi degli artt. 24-bis, e 40 del D.Lgs. 49/2014 s.m.i.
[4] “DICHIARA .. di aver conferito pannelli fotovoltaici indicati nella tabella di seguito al seguente soggetto autorizzato nella gestione dell’iter di smaltimento di Rifiuti…”
[5] “DICHIARA .. di aver prestato la garanzia finanziaria nel trust del Sistema a copertura dei costi di gestione previsti per l’operazione di smaltimento dei moduli fotovoltaici a fine vita ..”
[6] leggi nota 1
[7] idem
[8] la vigente normativa, ex art. 40, c.3, D.Lgs. n. 49/2014, prevede che il Gestore dei Servizi Energetici trattenga dai meccanismi incentivanti negli ultimi dieci anni di diritto all’incentivo una quota finalizzata ad assicurare la copertura dei costi di gestione dei rifiuti prodotti da pannelli fotovoltaici; la somma trattenuta viene poi restituita al detentore qualora sia accertato l’avvenuto adempimento degli obblighi previsti dal medesimo decreto
[9] ex art. 24-bis, c.1, D.Lgs. n. 49/2014, prevede che per la gestione dei RAEE da fotovoltaico incentivate ed installate precedentemente alla entrata in vigore del Decreto legislativo in commento relativi al Conto Energia, per i quali è previsto il trattenimento delle quote a garanzia (leggi nota 1), i Soggetti Responsabili degli impianti fotovoltaici possono prestare la garanzia finanziaria, prevista dal Gestore dei servizi energetici (GSE), nel trust di uno dei Sistemi Collettivi riconosciuti per evitare la trattenuta
[10] cfr. nota 3 apposta alla lettera a) del paragrafo 5.1.1 di entrambe le Istruzioni citate
[11] art. 13 “Gli Stati membri provvedono affinché il finanziamento dei costi di raccolta, trattamento, recupero e smaltimento ecocompatibile dei RAEE provenienti da utilizzatori diversi dai nuclei domestici e originati da prodotti immessi sul mercato dopo il 13 agosto 2005 sia sostenuto dai produttori.”
[12] art. 24 “Il finanziamento delle operazioni di raccolta, trasporto, trattamento adeguato, recupero e smaltimento ambientalmente compatibile dei RAEE storici professionali è a carico del produttore nel caso di fornitura di una nuova apparecchiatura elettrica ed elettronica in sostituzione di un prodotto di tipo equivalente ovvero è a carico del detentore negli altri casi.”
[13] definita secondo criteri di mercato e sulla base dei costi medi sostenuti dai sistemi collettivi di gestione dei RAE – ex art. 24-bis c.1 del D.Lgs. 49/2014
[14] secondo una stima del nostro Consorzio, il costo dello smontaggio potrebbe pesare sul valore di 10€/pannello imposto dal GSE per una percentuale superiore al 50%
[15] art. 183, c.1, lett. n)
[16] strumento negoziale divenuto oggi istituto tipizzato, quanto al recupero e il riciclo dei pannelli fotovoltaici, regolato dal Gestore dei Servizi Energetici nel Disciplinare tecnico emanato in applicazione del Quarto e del Quinto conto energia (DD.MM. 5 maggio 2011 e 5 luglio 2012)
[17] art. 23 c.3 del D.Lgs. 49/2014 “Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare definisce le misure necessarie per assicurare che siano elaborati appropriati meccanismi o procedure di rimborso dei contributi ai produttori qualora le AEE siano trasferite per l’immissione sul mercato a di fuori del territorio nazionale”