Istruzioni operative GSE-MASE su fotovoltaico: novità preziose, incertezze nondimeno

Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha pubblicato, con Decreto direttoriale n. 45 del 12 marzo 2025, le nuove istruzioni operative relative alla gestione del fine vita dei moduli fotovoltaici incentivati in Conto Energia. Questo aggiornamento sostituisce la disciplina del 26 ottobre 2023 e introduce modifiche significative sia sul piano economico sia su quello procedurale, con l’obiettivo di rendere più efficace il sistema di gestione dei RAEE fotovoltaici e di semplificare gli adempimenti a carico degli operatori.

La prima e più evidente differenza rispetto alla versione del 2023 riguarda l’entità della quota a garanzia trattenuta dal GSE. Se in precedenza l’importo era fissato in dieci euro per ciascun pannello, oggi la somma viene raddoppiata a venti euro per modulo. Questo aumento si applica non retroattivamente ma soltanto alle rate residue dei piani di trattenuta già avviati, evitando così di incidere sulle somme già versate. La logica di trattenimento non cambia, restando collocata al quindicesimo anno per gli impianti domestici e dal decimo al ventesimo anno per quelli professionali, ma l’aggiornamento degli importi rafforza le garanzie economiche legate alla futura gestione dei rifiuti.

Un altro aspetto innovativo riguarda l’adesione ai Sistemi Collettivi. La disciplina del 2023 aveva fissato una scadenza unica, il 30 giugno 2024, entro la quale presentare domanda e versare la garanzia prevista, eventualmente rateizzabile in cinque anni (conosciuta come opzione 118). Con le nuove istruzioni, invece, non si parla più di un termine una tantum ma di finestre temporali ricorrenti. Per il 2025 sono state individuate due sessioni, dal primo aprile al trentuno maggio e dal primo luglio al trenta settembre, mentre a partire dal 2026 le finestre si stabilizzeranno nel periodo compreso tra il primo febbraio e il trentuno marzo e tra il primo giugno e il trentuno luglio. La novità consiste anche nella possibilità di interrompere immediatamente il trattenimento in corso, con restituzione delle somme già versate, nel caso in cui l’adesione a un Sistema Collettivo avvenga durante una di queste finestre.

Cambia anche il canale attraverso cui presentare la documentazione. Fino al 2023 era possibile trasmettere le istanze tramite posta elettronica certificata, mentre il decreto del 2025 centralizza la procedura nella piattaforma SIAD. Gli operatori sono quindi tenuti a utilizzare il questionario dedicato “RAEE – Modello di adesione a un Sistema Collettivo”, abbandonando definitivamente la modalità via PEC. Si tratta di un passaggio che segna un ulteriore processo di digitalizzazione e standardizzazione delle procedure.

Un ulteriore elemento di novità è costituito dalla razionalizzazione delle casistiche di revamping 'totale' e 'rilevante'. Le istruzioni del 2023 avevano già disciplinato queste fattispecie, distinguendo il revamping totale, che comporta la sostituzione completa dei moduli, dal revamping rilevante, in cui la sostituzione riguarda più della metà degli stessi. Tuttavia, le regole applicative risultavano frammentarie e non sempre chiare nei loro effetti sul meccanismo delle trattenute. Con il decreto del 2025 il GSE interviene a chiarire quando e come la trattenuta può essere interrotta. Nel caso di revamping totale, se la sostituzione dei moduli avviene prima dell’inizio della trattenuta e viene dimostrata la corretta gestione del fine vita attraverso la documentazione prescritta o la garanzia del produttore, il GSE non procede all’applicazione della trattenuta. Se invece la sostituzione avviene dopo l’avvio della trattenuta, è previsto che quest’ultima possa essere interrotta e che le somme già trattenute siano restituite, sempre a condizione che la documentazione sia completa e conforme. Per il revamping rilevante, la regola viene precisata stabilendo che la trattenuta si applichi solo a metà dei moduli originari e che i nuovi moduli non possano provenire da stock immessi sul mercato prima dell’entrata in vigore della normativa RAEE. In questo modo il decreto del 2025 fornisce una disciplina più organica, riducendo i margini di incertezza interpretativa e rendendo più lineari gli obblighi economici connessi agli interventi di sostituzione dei moduli.

Un capitolo rilevante è quello sulla vendita all’estero di moduli usati e funzionanti. In questo caso i moduli non sono considerati rifiuti e, se l’operatore dimostra con adeguata documentazione la regolarità della transazione, può essere esonerato dal trattenimento. La documentazione richiesta comprende la fattura di vendita, l’elenco dei numeri seriali, i test di funzionalità e la conformità ai requisiti previsti dall’Allegato VI del decreto legislativo 49 del 2014. Non sono invece previste esenzioni per vendite effettuate sul territorio nazionale. In questo modo il legislatore apre una possibilità di valorizzazione del mercato secondario, pur garantendo che l’uscita dei moduli dal circuito RAEE avvenga in modo tracciato e sicuro.

Un cambiamento che incide direttamente sugli adempimenti riguarda l’eliminazione del certificato di avvenuto trattamento. Nelle istruzioni del 2023 il CAT costituiva un documento obbligatorio per dimostrare lo smaltimento corretto dei rifiuti, mentre nel testo del 2025 tale certificato non è più richiesto. La prova della gestione corretta del fine vita si basa ora esclusivamente sulla documentazione ordinaria di tracciabilità, come i formulari di identificazione rifiuti e i registri di carico e scarico. L’eliminazione del CAT semplifica il lavoro degli operatori senza ridurre la capacità di controllo del GSE e delle autorità competenti.

Nonostante le innovazioni introdotte, restano alcune aree di incertezza e criticità che meritano attenzione. 

In primo luogo, il testo non chiarisce se i moduli-rifiuti esportati all’estero (ma anche quelli gestiti in Italia) in 'lista verde' debbano essere considerati 'portati a fine vita' già e semplicemente con l’invio a un sito di stoccaggio oppure se sia invece necessario fornire evidenza documentale dei trattamenti finali di recupero o smaltimento. A rendere la questione ancora più delicata contribuisce l’eliminazione del certificato di avvenuto trattamento, che fino al 2023 costituiva una prova formale della chiusura del ciclo di gestione. Oggi la tracciabilità si fonda unicamente sui formulari (Allegato VII) e sui registri di carico e scarico, strumenti certamente utili ma che potrebbero contenere destinazioni (es. R13 o D15) che non forniscono la certezza circa l’avvenuto completamento del trattamento. La combinazione di questi due elementi rischia di generare ambiguità nella gestione documentale e di alimentare disparità interpretative tra operatori e autorità competenti, con possibili ricadute anche sul piano dei controlli e delle responsabilità. Inoltre non si tiene conto sufficientemente conto della consunta disciplina e giurisprudenza comunitaria, laddove i giudici si sono pronunciati sulle evidenze minime da richiedere al fine di stabilire se il rifiuto veniva destinato correttamente al recupero finale (Causa C‑192/96, Beside BV e I. M. Besselsen, Corte di Giustizia UE, 25 giugno 1998 e art. 11, c. 1 del Regolamento 259/93).

Un secondo limite riguarda la disciplina dei moduli usati. Le istruzioni si soffermano sul caso della vendita all’estero successiva al 2025, ma non considerano i moduli, regolarmente registrati con l'opzione 118, esportati come apparecchiature elettriche ed elettroniche prima di questa data. Questa lacuna potrebbe penalizzare chi ha operato in conformità con la normativa vigente, ma oggi non vede riconosciuta la legittimità di tali transazioni ai fini dell’esonero dal trattenimento.

Un’ulteriore criticità riguarda la tempistica di attuazione delle regole. Il GSE è in deciso ritardo nell’avvio effettivo del meccanismo di trattenimento delle quote e questo ha effetti distorsivi sul sistema. In assenza di un prelievo effettivo e tempestivo, molti operatori non percepiscono l’onere economico legato alla mancata adesione a un Sistema Collettivo e scelgono di non iscriversi, confidando nel fatto che la norma non comporti un’immediata ricaduta finanziaria. In questo contesto, l’unico vero deterrente che dovrebbe stimolare l’adesione viene meno, riducendo di fatto l’efficacia dello strumento di garanzia voluto dal legislatore.

Ed ancora occorre evidenziare come le nuove istruzioni non tengano conto di un principio giurisprudenziale rilevante affermato dal TAR Lazio, sede di Roma, sez. III ter, con la sentenza n. 9236 del 2024 voluta e supportata dalla stesso GSE. Tale pronuncia ha stabilito che le attività di smontaggio e imballaggio dei moduli, finalizzate alla successiva gestione dei RAEE, rientrano a pieno titolo tra le attività di trattamento dei rifiuti. Il mancato richiamo a questo orientamento rischia di creare conflitti interpretativi, poiché il decreto direttoriale sembra trattare tali operazioni come attività meramente accessorie e non come vero e proprio trattamento soggetto ad autorizzazione, con possibili conseguenze operative e autorizzative per gli operatori del settore.

Infine, non si rinviene alcun riferimento all’articolo 24-bis (d.lgs 49/2014), così come modificato dal comma 1-bis (introdotto con la L. 21 aprile 2023, n. 41), laddove prevede che alla corresponsione delle eventuali annualità non versate provveda direttamente il GSE mediante riduzione delle tariffe incentivanti e contestuale trasferimento delle somme al sistema collettivo segnalante. L’assenza di istruzioni su questo punto lascia irrisolta la questione delle modalità e delle tempistiche di applicazione di tale meccanismo, che avrebbe dovuto trovare una disciplina operativa proprio all’interno delle nuove istruzioni.

Le istruzioni del 2025 segnano un passo importante per la gestione del fine vita dei moduli fotovoltaici incentivati, rafforzando il sistema delle garanzie economiche e semplificando alcuni adempimenti burocratici. Tuttavia, la mancanza di chiarimenti su punti cruciali come operazioni che identificano il fine vita anche per l’export dei rifiuti, la gestione dei moduli usati già venduti prima dell’entrata in vigore delle nuove regole e l’attuazione delle previsioni dell’articolo 24-bis, come la mancata attivazione delle trattenute, rischiano di lasciare in sospeso questioni di grande rilevanza pratica.